De Tilburgse voorinvesteringen: bijna 8,5 miljoen was niet ‘extra’ zoals beloofd

Het was een prachtige politieke belofte: in ruil voor het inleveren van de basisbeurs zouden studenten significant beter onderwijs krijgen. Om dat te bereiken moesten alle universiteiten en hogescholen fors investeren. Nu het leenstelsel wordt afgeschaft, is de tijd rijp om te kijken wat er binnen Tilburg University is terechtgekomen van die investeringen. Univers zocht het uit en geeft antwoord in deze driedelige serie. Met vandaag het eerste deel: de voorinvesteringen.

Read this article in English.

Het is mei 2014 als er een brief op de mat van minister Bussemaker valt. Afzender is koepelorganisatie Universiteiten van Nederland (UNL), die reageert op het voornemen van de minister om een leenstelsel te implementeren voor studenten in het hoger onderwijs. Via de brief maakt de UNL kenbaar als tegenprestatie “kwalitatief nog hoogwaardiger, intensiever onderwijs” te verwachten. De uitwisseling blijkt een voorbode te zijn van wat acht maanden later definitief zal worden: de invoering van het ‘sociaal leenstelsel’. Studenten die vanaf september 2015 beginnen met studeren, maken geen aanspraak meer op een studiebeurs, maar moeten in plaats daarvan gaan lenen.

Om de pijn van het wegnemen van de basisbeurs te verzachten, belooft de minister het bezuinigde geld te investeren in de kwaliteit van het hoger onderwijs. Probleem is echter dat dat geld, ook wel de studievoorschotmiddelen genoemd, pas vanaf 2018 geleidelijk vrijkomt. Dit terwijl studenten drie jaar eerder al beginnen met lenen. “Daar hoort direct meer kwaliteit tegenover te staan,” aldus de UNL.

De universiteiten en hogescholen besluiten om collectief in actie te komen en zeggen toe om in de jaren 2015, 2016 en 2017 gezamenlijk jaarlijks tweehonderd miljoen euro uit eigen middelen te investeren. Deze extra investeringen worden de voorinvesteringen genoemd en zijn gericht op de onmiddellijke versterking van het onderwijs en alles dat daar in zekere mate aan bijdraagt. Zo kan op korte termijn een kwaliteitsverbetering worden gerealiseerd en kunnen de eerste studenten van het leenstelsel er meteen van profiteren.

Tilburg University vormt geen uitzondering op deze afspraak. Ook zij belooft in deze periode met extra investeringen de kwaliteit van het onderwijs naar een hoger niveau te tillen. Wettelijke voorwaarde is hierbij dat de medezeggenschapsraad instemmingsrecht heeft op de hoofdlijnen van de begroting. Docenten en studenten kunnen zo meebeslissen waar het geld van de voorinvesteringen naartoe gaat.

De vraag die nu – bijna acht jaar na de brief van de UNL – rijst, is of Tilburg University deze belofte is nagekomen. Waar heeft de universiteit destijds in geïnvesteerd en kunnen deze uitgaven worden bestempeld als voorinvesteringen? Hoe is dit proces precies verlopen?

Warrige tijd

“Het was een warrige tijd.” Met die woorden blikt Rien Wijnhoven, sinds 2014 voorzitter van de universiteitsraad, terug op de periode rondom de voorinvesteringen. “Het College van Bestuur, de ambtenaren en de medezeggenschap, iedereen was zoekende.” Het is volgens hem te wijten aan een gebrekkige sturing vanuit de Nederlandse overheid. “Ons is nooit echt duidelijk geweest wat de landelijke bestedingsrichtlijnen waren voor de voorinvesteringen.”

Jeroen Wienen, fractielid voor SAM in het jaar 2014-2015, bevestigt dat het een zoektocht was. “Terwijl het College ons meedeelde dat de wetgever eerst financiële kaders moest bieden voordat het kon investeren, was de wet intussen wel degelijk in werking getreden. Wij wilden daarom vaart maken met de voorinvesteringsplannen. Dit werd een beetje een strijd tussen ons en het College.”

Dat het gesprek over de voorinvesteringen moeizaam op gang kwam, blijkt ook uit de stukken van de universiteitsraad. Tijdens de vergadering van 13 november 2015 laat het College van Bestuur weten bereid te zijn tot een inhoudelijke discussie over de voorinvesteringen, maar pas in april 2016. Dit is ongeveer twee jaar na de UNL-brief; het eerste cohort studenten zonder basisbeurs had toen al bijna een compleet studiejaar achter de rug.

Kregen de voorinvesteringen wel de aandacht die ze verdienden? “Ik vrees dat ze een beetje zijn ondergesneeuwd door de latere kwaliteitsafspraken,” vertelt Mirjam Siesling van de personeelsfractie Onafhankelijken. “Dan pas wordt het menens, dacht iedereen. Alles daarvoor is een beetje de organisatie ingesluisd.”

‘Extra’ investeringen

Ondanks het haperende proces, verschijnt in het jaarverslag van 2017 een tabel waarin overzichtelijk is weergegeven welke voorinvesteringen Tilburg University in de voorgaande drie jaren heeft gedaan. In totaal bedragen de uitgaven zo’n 19,1 miljoen euro. Of alle uitgavenposten terecht als voorinvesteringen zijn gecategoriseerd, is echter zeer de vraag.

Twijfelachtig is of ze allemaal vallen onder ‘extra’ investeringen, zoals bedoeld in de originele afspraak tussen de UNL en de minister. Onder extra investeringen wordt volgens de UNL-website verstaan: ‘nieuwe investeringen, als ophoging van reeds geplande investeringen, alsook het in de tijd naar voren halen van voorgenomen investeringen’. Een voorinvestering hoeft dus geen volledig nieuwe investering te zijn, een aanvulling of vervroeging volstaat.

Van minstens vijf uitgaven in de tabel – samen goed voor 9,3 miljoen euro – is bekend dat ze vóór 2015 al op de planning stonden en dus niet nieuw waren. Dit zijn de bestedingsposten ‘pilots verbeteren onderwijskwaliteit’, ‘overtreffen prestatieafspraken studiesucces’, ‘uitbreiding BKO-capaciteit’, ‘inzet opbrengst BEST’ en ‘inzet WP (wetenschappelijk personeel) voor onderwijs’. De eerste vier plannen vormden onderdeel van het Strategisch Plan 2014-2017, dat tot stand kwam in 2013. Ook de laatste post stamt uit 2013, toen werd besloten om in de periode tussen 2014 en 2016 1,4 miljoen te investeren in extra handen aan het bord.

De meeste van deze reeds geplande investeringen zijn vanaf 2015 niet verhoogd. Dit is te zien in de grafiek: de begrote bedragen komen bijna allemaal overeen met de gerealiseerde uitgaven. In het geval van de Basiskwalificatie Onderwijs (BKO) zijn de uitgaven in totaal zelfs lager uitgevallen. Omdat er ook geen aanwijzingen zijn dat deze bestedingen zijn vervroegd of versneld, vallen zij definitief buiten de boot als voorinvesteringen.

De enige al voorziene uitgavenpost die wél hoger uitvalt dan begroot, zijn de investeringen met het geld dat vrijkwam door de BEST-operatie. BEST (Building Excellent Support at Tilburg University) was een reorganisatie binnen de universiteit met als doel de ondersteunende dienstverlening ‘efficiënter, transparanter en slagvaardiger’ in te richten. De opbrengsten hiervan werden geraamd op 5 miljoen, maar kwamen uiteindelijk uit op 860.000 euro meer.

Van de 9,3 miljoen euro die Tilburg University in bestaande plannen heeft gestoken, is dit het enige bedrag dat strikt genomen onder de definitie van een voorinvestering valt. De rest – ruim 8,4 miljoen euro – dus niet. Terwijl de universiteit deze wel als zodanig heeft opgegeven. Ten onrechte, zo blijkt. 

Ondanks enkele twijfelgevallen is er voor de overige 9,8 miljoen aan uitgaven geen duidelijk bewijs dat deze vóór 2015 al waren aangekondigd. Ze lijken daarmee nieuw en dus extra te zijn. Het gaat onder andere om geld dat ging naar verbetering van de toetskwaliteit en de oprichting van het Jheronimus Academy of Data Science (JADS) in Den Bosch, maar ook om investeringen in de universitaire infrastructuur zoals gebouwen en ICT. Of deze bestedingen ook inhoudelijk hebben bijgedragen aan de onderwijskwaliteit – zoals ook een vereiste was voor de voorinvesteringen – is een vraag die in het laatste artikel van deze onderzoeksreeks aan de orde zal komen.

Niet vol te houden

De eis dat een voorinvestering extra moet zijn, werd ook gehanteerd in het rapport van de Algemene Rekenkamer dat in 2018 naar buiten kwam. Hieruit bleek dat slechts een derde van alle investeringen van Nederlandse universiteiten en hogescholen daadwerkelijk als voorinvestering kan worden aangemerkt. Het gebruikte criterium leidde tot kritiek van de universiteiten en hogescholen.

“Het is een maatstaf die niet is vol te houden,” zegt Wijnhoven. “Wij worden geacht het allemaal uit elkaar te houden, maar zo werkt het in de praktijk natuurlijk niet. Waar het om draait is dat de mensen op de werkvloer gefaciliteerd en betaald worden. Of dat met een euro van de voorinvesteringen of van de rijksbijdrage is, daar hebben zij geen boodschap aan.”

Dat het College van Bestuur klem zat tussen theorie en praktijk, herinnert ook Jeroen Aben zich. Hij zat in het jaar 2016-2017 namens SAM in de universiteitsraad. “Het is voor een onderwijsinstelling een enorme opgave om naast de reguliere financiering opeens een aanvullende pot met geld beschikbaar te stellen en daar vervolgens een nieuwe strik omheen te doen. Juist omdat je dat bedrag harmonieus wil verbinden met je huidige strategie, ontstaat er onvermijdelijk spanning.”

Een soortgelijk probleem doet zich voor met de studievoorschotmiddelen, het vrijgekomen basisbeursgeld dat vanaf 2018 langzaam de universiteit binnendruppelde. Ook voor deze euro’s blijkt het lastig om compleet nieuwe bestedingsdoeleinden te vinden. “Op een gegeven moment merk je dat je geen extra dingen meer kunt verzinnen omdat alle plannen voor kwaliteitsverbetering al bestaan,” zo vertelt Robin de Hoon, in het jaar 2018-2019 universiteitsraadslid voor Front. “Je trekt niet zomaar even een blik met twintig nieuwe ideeën open. Op den duur werd ik daarom wat coulanter richting het college.”

Haarscherpe scheidslijn

Desgevraagd laat Tilburg University weten dat zij de opname van al bestaande onderwijsinvesteringen in de voorinvesteringen als een “verantwoorde werkwijze” heeft beschouwd. Er zou volgens de universiteit “geen haarscherpe scheidslijn” zijn tussen de periode voor en na de totstandkoming van de voorinvesteringsafspraken. Hierbij verwijst zij naar een antwoord uit 2015 van de toenmalige minister op Kamervragen, waarin staat dat het “logisch en verantwoord” is dat “deze investeringen (de voorinvesteringen red.) plaatsvinden in het verlengde van eerder gemaakte kwaliteitsplannen.” Daarnaast liet diezelfde minister de Tweede Kamer weten dat van instellingen die hun onderwijs al eerder van een substantiële impuls hadden voorzien, niet kan worden verwacht opnieuw met zo’n financiële injectie te komen.

Doordat het in die periode ontbrak aan heldere regelgeving, heeft Tilburg University deze uitlatingen van de minister als leidraad genomen. Vanuit dat perspectief zijn de investeringen die al vóór 2015 voorzien waren, bestempeld als voorinvesteringen. De universiteit geeft aan dat dit gebeurde met instemming van de universiteitsraad en is naar eigen zeggen altijd transparant geweest over dit proces. Dat Tilburg University’s kwalificatie van de voorinvesteringen niet strookt met het ‘strengere’ criterium van de Algemene Rekenkamer uit 2018, heeft volgens de universiteit te maken met het feit dat deze pas later werd geïntroduceerd.

Maar hier wringt de schoen: hetzelfde criterium hanteerde de minister namelijk ook al in 2015. Dat blijkt uit datzelfde antwoord waar de universiteit naar verwijst, waarin de minister één zin later zegt dat het bij voorinvesteringen gaat om “het intensiveren en versnellen van kwaliteitsplannen.” Dit verschilt niets van de definitie van de Algemene Rekenkamer waarin een voorinvestering wordt gezien als ophoging of vervroeging van geplande investeringen. Het nieuwe criterium (van de Algemene Rekenkamer) is dus net zo streng als het oude criterium (van de minister); beide criteria staan een verhoging toe van al voorgenomen investeringen. Maar zoals eerder genoemd komt dit bedrag voor de universiteit uit op slechts 860.000 euro.

Weerbarstige realiteit

Om te waarborgen dat studenten en docenten een stem hadden in de verdeling van de voorinvesteringen, is destijds wettelijk verankerd dat de medezeggenschap instemmingsrecht heeft op de hoofdlijnen van de begroting. Op papier een mooi idee, toch blijkt de Tilburgse realiteit weerbarstiger.

“Als ‘medezeggenschapper’ kun je impact maken, maar je moet niet de illusie hebben dat je in de universiteitsraad de wereld gaat veranderen,” zo vertelt Wienen. “Als klein clubje medezeggenschappers moet je opboksen tegen het College van Bestuur, dat een fors ambtelijk apparaat achter zich heeft. Dat is niet per se in evenwicht. Het is daarom een kwestie van pick your battles.”

Voorzitter van de universiteitsraad Wijnhoven: “Het is inderdaad niet realistisch om te denken dat de universiteitsraad een volwaardig partner kan zijn van het CvB. Als je alleen al het aantal ambtenaren telt dat direct het college ondersteunt, kom je uit op ruim boven de honderd. Bovendien zijn het fulltime bestuurders met jarenlange ervaring. Ze zijn gepokt en gemazeld.”

Dit kan men niet zeggen van de onervaren studentmedezeggenschappers, die ook nog eens elk jaar wisselen. Door deze jaarlijkse wisseling ontbreekt het ze aan een collectief geheugen en verliezen ze grip op structurele processen zoals de voorinvesteringen. In de woorden van Sabine Scheffer, studentvertegenwoordiger voor Front in het jaar 2017-2018: “Je bent als studentraadslid vooral bezig met je eigen jaar en hebt daardoor weinig overzicht. En tegen de tijd dat je er net lekker in zit, moet je alweer stoppen.”

Wat ook niet bijdraagt aan het controlerende vermogen van de centrale medezeggenschap, is de beperkte vrijheid die leden van de universiteitsraad ervaren als het gaat om het al dan niet instemmen met de begroting. Niet akkoord gaan zou verstrekkende gevolgen kunnen hebben voor de medewerkers en studenten van de universiteit – niemand die dat op zijn of haar geweten wil hebben.

“Ik stond in die tijd achter de inhoud van de projecten, maar twijfelde heel erg of ze wel onder de voorinvesteringen vielen. Desondanks hebben we ingestemd met de plannen,” geeft Aben toe. “Je voelt je toch verantwoordelijk voor de continuïteit van de universiteit, die in gevaar zou komen als je niet meewerkt. De vraag is of je dat durft.”

Wie mag wat?

Hoewel de invloed van raadsleden op de begroting dus beperkt is, heerst bij het merendeel van de oud-medezeggenschappers wel het idee dat ze tijdens het voorinvesteringsproces serieus zijn genomen. Scheffer: “Als student moet je niet alleen het besef hebben dat je iets kan zeggen, je moet ook het gevoel hebben dat je iets mág zeggen. Je moet het durven en niet bang zijn om in de problemen te komen door bepaalde uitspraken. Die sfeer was in mijn jaar goed.”

Aben vindt ook dat de studenten goed bij het traject zijn betrokken, al werd volgens hem over de details niet gesproken. “De gesprekken met het CvB werden beperkt tot de hoofdlijnen. Zodra het op de details aankwam, was er weinig ruimte voor dialoog.” Het geeft de spanning weer die zit op de interpretatie van het instemmingsrecht: tot hoever mag de medezeggenschap gaan en hoe definieer je die ‘hoofdlijnen’?

De invulling hiervan is tot op de dag van vandaag punt van discussie. “Het instemmingsrecht van de medezeggenschap was indertijd nieuw voor iedereen,” aldus medezeggenschapslid Siesling. “Dit leidde tot procedurele vragen over de reactieve rol die de medezeggenschap normaal gesproken heeft. Het is een onderwerp dat nog regelmatig terugkeert in de universiteitsraad.”

Volgens Wijnhoven is de onduidelijkheid over de bevoegdheden van de raad tekenend voor de gehele problematiek rond de voorinvesteringen. “Het is het resultaat van een politieke wijziging (de introductie van het leenstelsel en de daaraan gekoppelde belofte tot onderwijsinvesteringen, red.) die met de snelheid van stromend water op kwam zetten. Politici zeiden eigenlijk: ‘kijk eens wat wij allemaal wel niet doen.’” Doordat vervolgens te weinig handvatten zijn aangereikt, ontstond zowel landelijk als binnen de universiteit een chaotische sfeer – en dat heeft de uitvoering van de voorinvesteringen geen goed gedaan.

_Advertentie.